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地方立法扩权   

2015-05-30 21:27:52|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[社论]九市立法赋权:不任性的地方立法该什么样
来源:南方都市报 2015年05月30日 星期六
????日前,广东省十二届人大常委会第十七次会议表决通过,决定佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人大及其常委会即日起可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这也是《立法法》修改之后,广东省首批获得地方立法权的“设区的市”。

????2015年3月,实施15年后的《立法法》,经过几轮博弈终得修改,其中的一大焦点是完整赋予“设区的市”以地方立法权。此前全国284个设区的市(地级市),享有立法权的只有49个市(包括27个省会市、18个国务院批准的“较大的市”以及4个经济特区),藉由《立法法》修改得到地方立法授权的,则是剩余235个地级市。

????在围绕《立法法》修改所进行的讨论中,各界对于地方立法主体大幅度扩容的态度,可以说一直都喜忧参半。一来希望藉此调动地方立法(乃至经济社会发展)的积极性和主动性,尊重地方自主性,给予更多自治的空间;但另一方面,也不乏对地方立法“任性”、被领导意志和部门利益操控的担忧,毕竟未放开前的地方立法,同样面临(或者说身陷)上述困境。也正是基于外界的这种担忧,《立法法》将放开地方立法权的具体决定权,赋予省级人大常委会,要求对辖区内地级市在“人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力”等因素上做权衡,最终确定立法赋权的具体步骤和时间。

????广东首轮放开九个地级市的立法权,正是基于这样的上位法背景,在此之前,陆续也有其他省份开始相关试点。客观来讲,地级市人大的立法实践,并非完全无经验可循,毕竟此前各省都有城市(比如广东的广州、深圳)经国家先行授权而有了大量的地方立法尝试。但地方立法主体的此次扩容,依然值得各界保持高度、持续的关注,同样因为无现成经验可循———?城市之间在人口规模、社会发展状况以及立法能力上还是存在太多差异。

????广东九个地级市的立法实践行将展开,按照各地反馈的情况,立法呼声最高的领域各异,但多涉及环境与生态保护。按照《立法法》预设的授权限制,地方立法范围被设定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面等领域,尽管有这样的范围限制,但同时要看到,上述领域内的地方立法实践,与市民的日常生活、基本权利密切相关,公众密集关注环保相关法律,但立法结果于社会而言,究竟是限权还是赋权。地方人大从立法动议开始,到草案起草主体选择、草案征集社会建议,直至最终的地方立法博弈过程,都面临(或者说可能遭遇)地方党政权力的过度“关心”,这是立法权扩容所需要直面的最大困局。

????如何遏制地方人大及其常委会的“立法冲动”,避免出现部门利益法制化,出现政府部门利益站台的“恶法”,甚至出现“景观式立法”、“奇葩式立法”,这当然是外界忧心之所在,应对之策中,有对专业立法力量的倚重,有对部门立法、权力立法的警惕,但更重要的,可能还在于人大权力本身的激活与再造。正如此前已有立法经验的地市所言,“不管哪里起草,最后都要经过人大常委会审议。不管你有没有部门利益倾向,关键是把关要把好”。地方人大在这一轮行将展开的立法实践中处于何种位置,扮演怎样的角色,不仅决定了具体法案的质量与走向,也对地方民主实践具有指标意义。

????不任性的地方立法,应当是从制度上保障立法民主、充分听取民意、顺畅表达民意的过程,同时也是地方民主训练、民意表达机制搭建以及地方权力有效制衡的过程,这是对新赋权城市的希望,同时也是对先前已获得立法权城市的更进一步要求。借着本轮地方立法权放开的机会,着实需要重新审视和激活的是,地方人大在地方权力框架中所应有的作用,以及所必须担起的责任。
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