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审查“红头文件”,司法从乏力到发力  

2015-05-10 06:59:53|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[社论]审查“红头文件”,司法从乏力到发力

作者:南都社论

来源:南方都市报    2015年05月10日 星期日    编辑:南都   版次:AA02   版名: 社论
新《行政诉讼法》实施第一周,佛山市禅城区法院受理了一单“红头文件”司法审查案,是广东省法院的首例。

    新《行政诉讼法》实施第一周,佛山市禅城区法院受理了一单“红头文件”司法审查案,是广东省法院的首例。广东盈达律师事务所因悬挂招牌三次申请报批被拒,行政复议无果后将佛山市国土资源和城乡规划局告上法庭,并附带申请法院对《佛山市城市容貌标准》等五项规范性红头文件进行司法审查。

    “红头文件”不是严肃的法律用语,它是人们对政府及其部门所制定规范性文件的民间叫法,以大红字标题和红色印章得名,制定主体范围较广,从国务院到街道办。在法律语境中,被称作抽象行政行为,与具体行政行为相对应。从对公民与法人的影响范围看,针对不特定管理对象的这类行政行为,显然要比只针对特定主体的行政行为的影响要大。但长期以来,《行政诉讼法》将抽象行政行为列入不可诉的范畴,客观上使得“红头文件”这种影响更广、如果出现损害也更严重的行政行为,反而无法得到司法监督,行政相对人也不能在诉讼中挑战“红头文件”的合法性。

    此次行诉法修改,在例行的“亮点”归纳中,“一并审查规范性文件”都被视为非常大的进步,行诉法以新增条款的方式,规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查”。这无疑是为针对抽象行政行为的相关诉讼撕开了一道口子,尽管这个口子依然存在各种限制,比如新增条款同时规定可以被附带性“一并审查”的对象不包括规章,从前述表述中也可看到,国务院作为最大的规范性文件制定主体,其制定的规范性文件依然排除在可诉范畴之外。

    司法对“红头文件”的合法性审查,只能附带进行,而不能像其他普通行政诉讼那样单独提起。行诉法第13条在对受案范围作排除性规定时,并没有对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的表述做改动,抽象行政行为依然排除在受案范围之外。强调附带性的“一并审查”,应视为立法过程中的博弈与妥协(立法活动本身,一直是博弈与妥协的过程,关键是推动相关博弈的透明化),尽管如此,其对抽象行政行为可诉性问题的突破,依然值得肯定。事实上,对抽象行政行为所进行的诉讼,核心还在于如何看待“侵犯其合法权益”的范畴,由具体的个人行使公众诉讼的权利,更多带有行政公益诉讼的味道,行政诉讼是否借鉴民事诉讼制度,引入公益诉讼条款,是下一步立法需要直面的任务。

    规范性文件影响范围更广,影响人群更多,其合法与否直接关系到社会成员权益的大量受损。“一并审查”这个口子的放开,于司法实践而言,依然有很多有待探索的空间。认定“红头文件”违法,可以写在判决文书里,却没有权力直接撤销,只能“建议修改”,这个建议怎么提,包括如何措辞,对方置之不理又该如何,各级法院都需要进一步探索。不难看出,可以认定其违法、但不能直接撤销的局限,更多依然是某种妥协,或曰为行政机关留有余地。这也是司法在处理与行政机关的关系过程中,司法权逐渐从乏力(对抽象行政行为无能为力)到发力(尽管依然存在部分妥协)的演进路径,以及未来延展的可能性。司法的自强,不仅是能够对“红头文件”进行合法性审查,而且要对确定违法的“红头文件”,更果断、更干脆地亮明态度。

    行政行为,不论是具体行政行为,还是影响更广泛的抽象行政行为,对其进行合法性审查,并确立司法权在相关问题上的居中裁量权威,是依法治国和依法行政的必须。行政权力之所以存在“任性”的空间与可能性,根源在于外在监督与约束的乏力。实现“有权不任性”的目标,就是要放开监督的手脚,不论是司法监督,还是其他社会监督。

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