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防范部门立法之弊,有赖全程性立法民主  

2014-06-11 08:23:35|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[社论]防范部门立法之弊,有赖全程性立法民主
日期:[2014年6月11日]  版次:[AA02]  版名:[社论]  稿源:[南方都市报]   
 

    从今年7月1日起,广东省政府规章夹带“私货”,将不予立项,6月9日,广东公布四项政府立法工作制度,包括立项办法、起草工作、审查工作、听取意见工作等方面内容。其中,《广东省人民政府规章立项办法》规定,如省政府规章项目立法目的不明确或者明显存在“部门利益”,将不予立项。

    此次广东省政府以出台地方程序性规章的方式,指向部门立法所导致的“部门利益法制化”痼疾,同时以规范政府立法项目全程的姿态做制度性尝试,诚为外界所期待。此前,《广东省信访条例》的起草,破天荒由省人大常委会直接委托三所高校的立法基地同步进行,一改以往部门立法的旧有格局,已被视为国内首次。而中共十八届三中全会的公报也已明确,要“健全立法起草、论证、协调、审议机制,提高立法质量,防止地方保护和部门利益法制化”。既有实践试点,又有国家宏观改革思路撑腰,广东此轮破除部门立法弊病的努力,确实应当迈开大步、做点实事。

    部门立法现象,从其产生开始,一直就伴随不小的争议。政府部门参与(直至主导)立法活动,一方面使得国家法制体系在短时间内建成雏形,另一方面则让“部门利益法制化”如影随形。

    与此同时有观点坚持认为,基于专业管理部门对特定领域的事务的熟悉程度,交由政府相关部门起草特定领域的规范性文件有一定优势。但不可否认的是,也恰恰是由于更熟悉某一领域,直接导致其利用所执掌的立法权限,使得法律条文最大程度为部门利益服务,扩展部门权力,压缩社会成员的权利空间,使自身尽可能不受外界监督。这同样符合权力监督理论的基本分析理路,行政法治化的过程,本质上应是对行政权力不断约束、加强监督的过程,部门立法现象的存在,得以让公众全程见证了权力自我约束构想的虚空。

    事实上,藉由政府部门出面主导的法制化过程,从来没有想象中的美妙,以往被认为更了解情况的实务部门,在领受立法任务(或曰抢到立法权限)后,也不乏求助外援的情况,但同样是求助于学术资源,但由于委托方的微妙差异,使得最终出台的草案文本,在立法思路、宗旨以及细则条款中,难免夹带私货。在广东省人大常委会对一些条例的分组审议中,时见委员痛批提交审议的草案充满了部门利益的“小九九”,部门利益色彩太浓。推而广之来看,全国的情况同样如此,要么部门规章出台暗藏部门利益,要么遭遇各方抵制,便消极怠工,导致不少规范迟迟无法出台。最简单的例子,公安部主导起草《看守所法》,如何寄希望于“侦羁分离”改革目标的实现?

    立法是一个各方利益博弈的过程,确保立法者的中立地位,以及立法过程的全程公开与民主博弈,直接决定了立法质量与国民福祉。部门利益、部门权力并非不可以通过立法的方式予以表达,但在表达的过程中需要更多平衡与多元的艺术。此次广东地方确立规范,剑指部门立法存在的问题,值得肯定,但同时也要看到,对“明显存在部门利益,不予立项”的规定,同样可能由于缺乏明确的衡量标准而导致执行力不够。对部门立法过程中存在的部门利益是否“明显”的判断,尤其需要充分的公开讨论与民主决策去把关,从这一点来看,立项把关之余,政府规章过程的听证程序、立法主体的多元化以及规章合法性审查与有效审核,担负的责任要更大。对部门立法中部门利益的监督、提防与制衡,不仅是程序性规范的使命,更应当强调立法过程的每一个环节,都真实地存在、运转并起到效用。

    >欢迎回应:shelun@188.com 南都网:www.nandu.com

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