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立法博弈透明,方解“法律成为空架子”之忧  

2014-03-08 08:20:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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立法博弈透明,方解“法律成为空架子”之忧

 

    难产的《预算法》修订,还会拖多久?按照最新的消息,《预算法》修正案草案二审稿将会再次被列入今年的立法计划全国政协委员、著名财税专家、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪表示,《预算法》修正案给行政部门的权力仍然过大,部分条文甚至让行政部门可以越过全国人大审批权,“也许会让法律成为一个空架子”

 

《预算法》修改,自动议以来,已经过去十多个年头,然耗时虽久,却依然困于泥潭、寸步难行,甚至不乏“未触及实质”的尖锐批评。1994年颁行的现行《预算法》,事实上在其实施不久就面临修改的尴尬,1997年第一次修改动议,其初衷在于解决“对规范预算管理执行缺乏严格约束”、“对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性”等不足。但与立法修改的研讨、博弈和停顿同步,社会经济的发展却在日新月异,滞后的法律所不适应的现实也有了不小的变化。国家财政的蛋糕越来越大,对如何花钱问题的争论愈发激烈,观众关注的诸多焦点问题追到根子里,依然是预算法律体系太粗糙、不健全的病灶。

 

目前看来,《预算法》修改面临的最大问题,是主导权的争议,由行政机关主导的《预算法》草案,尽管一波三折,但却一直无法真正实现预算监督、预算公开的目标。正如长期跟进《预算法》修改的蒋洪教授所言,在监督内容上,依然存在大量监督外资金的存在和潜行运转;在监督程度上,草案的细节模糊程度依然较为严重,简单的一句“预算应当及时公开”,如果没有程序性、细致化的规范性要求,预算监督就极有可能依然是一句空话。

 

《预算法》在监督主体、内容上的模糊条款,具体到实践操作中,便就是各种模糊数据,让公众的知情权与人大的监督权形同虚设。与此同时,还有全口径监督的困境,是否能将所有国家财政资金悉数纳入预算监督的范畴,直接决定了预算监督本身的权威性。谁在主导法律的修订,是解释为什么相关法律草案对公权力监督不够的捷径。由行政部门出面组织《预算法》修改,目前出台的草案版本更是得到行政主管部门以及上级机关的的“原则上同意”,就是这样“原则上同意”的草案,恰恰不仅是对预算公开的细节和程序未作规定,而且对预算编制的方式做了回避。

 

修订案回避了经济分类”,这句稍显专业的判断,换算成通俗的表达便是,如果按照现有草案对预算进行监督,公众看到的财政预算开销情况,依然是大而无当的数目字,而非兑换成工资、公车、公务接待等指向性明确的类别。每每两会期间代表委员抱怨看不懂预算,有多少是代表委员个人的素质与知识储备问题,又有多少是行政权力部门刻意为之?20142月,广州市出台新规,确立了对财政预算的全口径监督,并将采取经济分类的方式让公众明确从“三公”到“三十公”的账本,地方的这种试点是否更应得到更高的立法支持?

 

全国人大无法对预算起到真正的监督作用,目前一个最大的表现便在于,各级“两会”上可能尚未表决通过的预算案,事实上已经在操作、在运转、在往外花钱。而这一现象,从根子上来说,是由于法案修改主导权的旁落,以及立法宗旨的异化——是在方便行政权力花钱,还是利于人大扎紧“钱袋子”。中共十八大报告将预算监督内容列入“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的范畴,已经明确了预算监督在权力监督与制衡方面的使命意义。不仅要让人大的预算监督硬起来,同时要让真正有利于人大监督的法案由人大主导修改,而不是以往的“立法外包”。

 

法律上规定有一套,实际上运转另一套,这种现象并非仅在预算监督的领域才有,“法律成为一个空架子”的情况一直就是较为普遍的现象。而日前由最高决策层提出的“改革必须于法有据”,一方面在强调法律的权威性,即便是沉珂待解,也需要先修改法律;另一方面也面临诸多法律规定无法真正落到实处,成为所谓“空架子”的尴尬。目前改革所遭遇的困难,很大程度上是不少法律规定无法得到严格遵守、认真执行的结果。加快修法进度,与忠实贯彻执行法律规定,需要同步进行,而不能有偏废。与此同时,立法博弈本身走向透明,也意味着以往隔空喊话式的较劲亟待终结,将行政权力关进笼子,第一步可能就要把编织笼子的权限从其手中收回来。

 

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