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《立法法》修改,彰私权尤须限公权  

2014-12-24 09:01:28|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[社论]《立法法》修改,彰私权尤须限公权

作者:南都社论

来源:南方都市报    2014年12月24日 星期三    编辑:南都   版次:AA02   版名:社论
字号:T T
日前,《立法法》修正草案再次提请全国人大常委会审议。二审稿提及,没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。同时还规定,因行政管理迫切需要,可先制定地方政府规章,两年后需继续实施的,要提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

    日前,《立法法》修正草案再次提请全国人大常委会审议。二审稿提及,没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。同时还规定,因行政管理迫切需要,可先制定地方政府规章,两年后需继续实施的,要提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

    此次《立法法》拟进行的修改,确实在进一步明晰中央与地方立法权限、规范地方政府权力等领域有不小的突破,有媒体将侧重点放在“地方规章满两年,或立法或废止”,列出了拟修改的重点之一,这被视为对地方规章及其制定主体———地方政府的某种限制意图。“立法条件不成熟”,换句话说就是相较于立法程序(哪怕只是地方性立法),地方政府规章的制定程序相对宽松,便于政府部门掌控。“满两年或立法、或废止”的目的相对明确,在于尽可能借助立法程序的相对严格来对政府权力做某种约束,以两年为期,符合条件的成为地方性法规,反之则必须废止。

    事实上,与之密切相关的一处修改,《立法法》一审稿时已然明确,将过去49个“较大的市”享有的地方立法权,扩大至全部282个设区的市。结合二审稿看,这条放开地方立法权的规定,一方面增加了对“较大的市”立法权在范围上的收紧,只能在城市建设、城市管理、环境保护被列明的领域进行,同时对“设区的市”则是立法权的明确赋予。

    尽管二审稿草案针对“较大的市”在“人口数量、地域面积、经济社会发展情况”的基础上,新增了“立法需求、立法能力”等考量因素,对省级人大赋予“设区的市”地方性立法权的具体步骤、时间未做一刀切要求,但事实上的地方性立法权扩容一直紧锣密鼓。

    结合前文提及的“地方规章满两年,或立法或废止”会发现,地方规章上升到地方性立法的便捷度与可能性在增大。通过“或立或废”来限制地方规章的同时,也必须重视和强调对地方性立法权本身的更严格程序规范,以及更顺畅的公民参与。在涉及城市管理与城市建设的相关领域,“行政管理的迫切需要”如何定义、如何限制与监督本身就是至关重要的问题。

    地方政府的某些管理行为(很多时候更显现为管理冲动),在地方立法无法便捷赋权时,选择了政府规章,此次《立法法》修改试图通过规章有效期来限制政府权力的意图非常明显,但要提防“设区的市”立法权的放开,使得限制政府权力的初衷变为“政府意图法规化”的现实,何况还有地方人大大量授权政府部门主导立法的情况存在。

    厘清中央与地方的立法权限,赋予地方更多立法自主,目的在于促进地方经济与社会的发展。与此同时,需要对新增的233个普通“设区的市”的立法权,做技术、能力与议事程序的规范与设计,防止“设区的市”地方人大仅仅成为地方政府行为的背书者,而不是监督者。只有这样,“地方规章满两年,或立法或废止”才能真正成为限制地方政府权力的法律后盾。事实上,强调人大权威与话事权,不仅是对此次新增立法权层级与地方的要求,同样是对已有各级人大运行机制不变的制度要求与现实期待。

    “没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范”,这条规范对公民权利的保障而言是正面且明确的伸张。制定良好的法律,其本意应立足于保障私权利,同时限制公权力,政府可以制定自我限权的规章,而不能任意限制公民权利、增加公民义务,目前给出的立法让步,或在于“行政管理的迫切需要”,却一定要重申规章的有效期,以及上升到地方立法的严格程序。

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